제주특별자치도 스마트그린도시 정책 소고
Jeju Special Self-Governing Province Smart Green City Policy Review
Article information
Abstract
본 연구는 제주의 환경정책 중 물과 폐기물을 중심으로 한 스마트 그린도시모델 확산과 지속가능한 그린 비즈니스 서비스를 제시하고자 한다. 이를 위해 스마트그린정책을 SDGs와 순환경제 차원에서 프레임을 제시하고, 중앙정부 및 제주도 차원의 스마트그린정책을 위한 상위계획과의 연계 및 지역문제 해결을 위한 문제지도 작성 후 전략을 제시하였다. 이를 위해 주민을 중심으로 한 국제협력 증진을 통한 제주-SDGs 공간연계 및 지속가능한 그린 거버넌스를 제시하였다.
Trans Abstract
This study aims to present the spread of a smart green city model centered on water and waste management among Jeju's environmental policies, and to provide sustainable green business services. To this end, a frame was introduced for the smart green policy at the SDGs and circular economy level, and a strategy was proposed after creating a problem map for linking with the upper plan for smart green policy at the central government and Jeju Island level and solving regional problems. Furthermore, the spatial linkage of Jeju with SDGs and sustainable green governance through improving resident-centered global cooperation were illustrated.
Introduction
전 세계적인 코로나19는 단순히 인수감염병에 대한 문제뿐만 아니라 지구온난화 및 환경문제 등 기후위기 문제로 경제, 사회, 환경적으로 많은 문제를 제기하고 있으며, 환경적 측면에서 지속가능한 에너지 전환에 대한 관심과 함께 순환경제 및 공유경제를 통한 폐기물 관리 등에 대한 관심이 높아지고 있는 실정이다.
글로벌 차원에서의 지속가능발전목표와 더불어 환경부의 환경도시정책은 환경관리시범도시, 생태도시를 거쳐 지속가능도시에서 친환경지속가능도시로 도시 정책들이 변화하고 있으며, 최근에는 각 정책간 유기성 연계 강화로 매체별 정책 시행으로 인해, 도시계획을 수립함에 있어 도시 전체의 유기적 환경성을 고려하고, 시설위주 설치를 지양하여, 각각의 사업내용이 시설설치 위주에서 다양한 해결위주 정책으로 도시의 근본적 저탄소 체질 개선을 유도하고 있으며, 중장기사업 위주로 제도적 근거로 인해 단기사업으로 종료되는 경우에서 장기적 효과를 담보하기 위해 매체 간 연계성·종합성을 고려한(넥서스 접근) 종합적 도시환경정책·사업 발굴과, 장기적·근본적 전환을 이끌 도시지원(스마트 그린) 전략을 더 강화해야 할 것이다.
제주특별자치도(이하 제주도)는 환경문제 해결을 통한 도민의 쾌적한 삶과 건강한 생활환경 제공하기 위해 시민 중심의 정책 패러다임 전환으로 주민참여형 환경문제 해결을 위한 스마트 서비스 발굴 및 시민체감형 스마트 그린도시 서비스를 제공하고 있다. 이를 통해 지역사회 참여 확대를 통한 지역 주민 중심의 포용력 있는 도시 환경 문제를 발굴하고, 지역 주도형 환경성과 창출 방안을 마련하여 지역 내 신뢰성 및 응집력을 제고하고, 최첨단 ICT 기술을 융·복합한 체감도 높은 스마트 그린도시 서비스를 제공함으로써 도민의 쾌적한 삶과 건강한 생활환경을 보장하고, 주민과 자연이 공생하는 도심 생태공원을 조성하여 주민 삶의 질 제고에 기여한다는 것이다.
본 연구에서는 제주도의 다양한 과제 중에 폐기물과 물을 중심으로 스마트그린 정책을 위한 다양한 시도들을 알아보고, 현황, 정책 및 법·제도 등을 통한 전략 제시 및 이를 제주도 전역으로 궁극적으로는 글로벌 확산을 위한 다양한 전략 등을 제시하고자 한다.
Materials and Methods
1. 지속가능발전목표(UN-SDGs)
2015년 9월 개최된 제 70차 UN총회에서 결의한 의제로, 공식 명칭은 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs)로 ‘단 한 사람도 소외되지 않는 것(Leave no one behind)’라는 슬로건 하에 인간, 지구, 번영, 평화, 파트너십 5개 영역에서 지속가능발전 이념을 실현할 인류 공동의 방향성을 17개 목표(Figure 1), 169개 세부 목표로 제시하였고, 2000년 채택된 밀레니엄 개발 목표(Millennium Development Goals, MDGs)의 경우 주로 개도국을 중심으로 빈곤문제 해결 차원에서 접근하였다면, SDGs는 모든 UN 회원국에 공통적으로 적용되는 포괄적 차원의 목표로, SDGs를 기본으로 각 국가는 다양한 국가적 상황에 따라 유연성 있게 적절하고 관련 있는 목표 및 세부 목표를 골라 척도로 삼을 수 있다.
UN sustainable development goals. [UN SDGs. https://sdgs.un.org/goals/. United Nations]
K-SDGs for smart green city
2. 국가지속가능발전목표(K-SDGs)1)
세계적 흐름에 발맞춰 우리나라는 국제사회의 공동의 목표 달성에 기여하고 한국사회에 처한 여러 문제들을 해결하기 위해 ‘모두를 포용하는 지속가능국가’라는 비전을 내걸고 ‘제3차 지속가능발전기본계획’을 보완하는 한국형 지속가능발전목표, 즉 K-SDGs를 수립하였다. 주요 내용은 모두가 사람답게 살 수 있는 포용사회 구현, 모든 세대가 누리는 깨끗한 환경 보전, 삶의 질을 향상시키는 경제성장, 인권보호와 남북평화구축, 지구촌협력과 같은 5대 전략 아래, 이를 실천하기 위한 17개 목표와 119개 세부목표, 그리고 236개의 지표들(제4차 기본계획 기준)을 설정하였다. 제 3차 지속가능발전 기본계획을 수정·보완한 ‘제4차 지속가능발전 기본계획’은 2021~2040 기간의 지속가능발전 실행 계획을 담고 있으며, 기존 K-SDGs 17개 목표체계를 그대로 유지하되, 미래세대와 공존하는 지속가능한 발전을 위하여 국민의 의견을 수렴하여 미래지향적으로 구성하였다.
3. 순환경제와 지속가능목표(SDGs) 연계성
순환경제와 지속가능성 간 관계에 대해서는 다양한 분석이 존재하나(Geissdoerfer et al., 2017), 순환경제가 UN의 지속가능발전목표가 추구하는 다수의 목표를 달성하도록 기여하는 시스템 솔루션 네트워크이다(Ellen MacArthur Foundation, 2013).
기본적으로 자원과 에너지 소비를 억제하고 이를 효율적 사용을 권장한다는 점에서 지속가능발전목표 12번(지속가능한 소비 및 생산)과의 접점이 가장 크고, 그 외 순환경제 관련 활동으로 SDGs의 세부목표에 직·간접적인 기여를 하여(Velenturf and Purnell, 2021) 궁극적으로 각국의 경제성장이나 고용효과 등에 긍정적인 영향을 주며 웰빙을 증진하는데 기여할 수 있는 것으로 나타난다.2) 순환경제가 SDGs에 기여할 수 있는 방법 중에는 목표 달성 기회를 가속화하거나, 달성을 위한 기회제공 또한 포함될 수 있는데, 예를 들면 새로운 일자리를 창출해 보다 평등한 자원 관리를 보장하거나, 사회윤리적 관점에서 불평등을 퇴치할 수 있는 방향 제시 등이 가능하다.3)
제주 스마트 그린도시에 순환경제와 SDGs를 접목시킨 전략으로(Figure 2), 경제적 차원에서 자원과 에너지 소비를 억제하고 효율적인 사용을 지향하는 전략과 시민 차원에서 지속가능한 생산과 소비패턴의 확보에 초점을 둔 전략에 초점을 두고자 하며, 이를 통해 제주 스마트 그린도시 내에서 우선 달성하고자 하는 지속가능발전목표는 앞서 물과 폐기물(자원) 순환에 초점을 맞추고자 한다.
An example of a connection between the circular economy and the SDGs.
4. 순환경제 프레임워크 : 물 순환 과정 및 제주의 문제점
물 순환 과정은 수질 및 생태관리, 수량 확보, 취·정수, 공급, 하수처리 등의 과정으로 이루어지는데 이때, ‘물 재이용’이라는 개념이 순환의 고리로 활용되고 재이용을 통해 정화된 물이 다시 수량확보 단계에 포함되며 물 순환을 이룰 수 있게 된다. 제주에서 물 순환과정에서 문제가 되는 점은 우선 사용 및 오염단계에서 사용량이 많고 오염이 다량 발생하고, 재이용 과정 역시 순환에 있어서 매우 중요하나 제주에서는 오염 단계에서의 문제 발생으로 인해 재이용 또한 쉽지 않은 것이 현실이다.
폐기물 순환 과정 및 제주의 문제점도 폐기물 순환 세부단계와 연결지어 나타낸 예시로, 제조생산과 유통사용단계에서 일회용산업의 성장에 따른 쓰레기 과대배출 상황과, 이를 단속하거나 모니터링 할 수 있는 규제가 아직 미흡한 상황이며, 배출과정에서 불법투기 등 인식 부족으로 인해 나타나는 문제점들과 수집과정에서 공간부족 등으로 인한 문제점들이 두드러지고 있는 실정이다.
제주 스마트 그린도시-물/폐기물 순환경제 프레임워크는 유럽연합의 경우, 탄소중립 달성을 위한 그린딜(2019)에서 순환경제를 핵심 정책으로 선정하였고, 궁극적으로 순환경제란 “제품 생산, 유통 및 소비과정에서 사용하는 물질을 절감, 재사용, 재활용 및 회수(recovering)하는 비즈니스 모델을 기반으로 한 경제체제이다, 또한, 지속가능한 발전 달성을 목표로 미시(제품, 기업, 소비자), 중간(친환경 산업단지) 및 거시적 수준(도시, 지역, 국가 등)에서 운영된다. 이로써 제주 스마트그린도시-물/폐기물 순환경제 프레임워크는 현재 및 미래 세대의 이익을 위해 환경의 질, 경제적 번영 및 사회적 형평성을 제공해야 한다”는 개념을 제시하였다(Murray et al., 2017). 그리하여, 제주 스마트 그린도시 내 제주의 물 순환과 폐기물 순환 위주의 순환경제 실현을 위한 프레임워크를 다음과 같이 제시하고자 한다(Figure 3).
Jeju smart green city - A proposed framework for the circular economy.
기존의 물 순환과 폐기물 순환과정에서 시민은 actor, 자원은 activant로서 지속가능한 순환경제를 위한 순환소비 이행을 목표로 하고자 한다.
Results and Discussion
1. 현황 분석
1.1 제주 물 현황: 지하수 이용
2020년 제주도 수도시설(취수시설) 현황 조사 결과, 연간 총 취수량은 약 1억 2,310만 톤이며, 그중 지하수가 차지하는 비중은 96.0%인 1억 1,814만 톤에 달했고, 취수장 이용률은 58.6%였으며, 최대 가동률은 84.9%로 전국 평균인 73.2%를 상회하는 수준으로 나타났다. 최근 제주도의 지하수에 대한 수자원 의존도는 96.7%에 달하며, 이외 수자원의 경우 용천수 2%, 하수 재이용 1.9%, 저수지 0.6%, 빗물 0.4% 등에 불과하다(제주일보, 2022.04).
Current status of water facilities in Jeju (2020, percentage in parentheses)
Current status of groundwater use by city and province (2020, Proportion in parentheses)
제주의 지하수 이용량은 경기, 전남, 충남, 경북, 경남, 충북, 전북에 이어 8번째로 많으며, 비슷한 규모의 타 시도 대비 많은 수준이며, 생활용 지하수 사용량 비중의 경우 약 60%, 농업용이 40%이며, 특히 생활용 지하수 사용량은 경기도에 이어 2번째로 많은 것으로 나타났다.
1.2 제주 물 현황: 지하수 오염
제주도의 경우, 인구 밀집 지역, 호텔 및 골프장 등 관광산업 발달 지역에서 지하수 오염이 우려되고, 농축사가 다수 위치한 중산간 지역 역시 액비 살포로 인해 지하수가 오염되고 있다. 수질 오염 정도를 확인할 수 있는 산성질소 분포를 확인한 결과, 한림읍 및 한경읍, 안덕면을 비롯한 서남부 지역의 오염이 심각한 수준으로 확인되었다. 구좌읍 등 동부 지역 역시 오염이 확인되었으며, 잠재오염원은 주로 서부와 동부 중산간 지역에 다수 분포하는 것으로 나타났다.
지하수에 해수가 침투하는 해수침투현상은 지하수 오염을 야기하며, 심각한 경우 취수정의 사용 자체가 어려워지는 결과를 낳기도 한다. 해수침투에 취약한 지역으로는 고산, 무령 등 동남부 해안가 지역이 지목되었으며, 동남부 태흥, 북동부 함덕 및 김녕 등의 지역 역시 해수침투 경계가 필요한 것으로 나타났다. 제주 일부 지역에서는 양식 등의 사업에 염지하수를 활용하고 있으며, 이에 제주도는 체계적인 관리를 위하여 2022년 10억 원의 사업비를 투입하여 353개소 1,098공에 대한 이용량 모니터링 시스템을 도입하였다.
Concerned areas for groundwater contamination (2017). [Korea Environment Corporation]
Liquid fertilizer application area (2019). [Mirae Institute of Ecosystem Research Corporate]
Acid nitrogen distribution map (2019). [Jeju Special Self-Governing Province Institute of Environment Research]
Potential pollutants (2020). [Jeju Special Self-Governing Province]
Seawater intrusion vulnerability map (2020). [Korea Institute of Civil Engineering and Building Technology]
1.3 제주 폐기물 현황: 생활계 폐기물
2020년 기준, 제주도의 생활폐기물 발생 원단위는 1.64 kg/일·인으로 전국 생활폐기물 발생 원단위(0.89 kg/일·인) 대비 약 2배 높은 것으로 나타났다. 생활계폐기물의 급격한 증가와 높은 발생 원단위는 제주도 내 거주인구와 관광객의 지속적인 증가를 비롯한 경제 활성화에 기인한 것으로 판단되며, 향후 이러한 경향은 지속될 것으로 예측된다. 생활폐기물의 처리에 있어서 재활용은 주요 방법 중 하나이며, 2017년도 생활폐기물의 재활용률은 57.0%로 2016년 (53.4%) 대비 1.0% 증가하였고, 매립률의 경우는 2016년 (23.2%) 대비 4.6% 감소, 소각률의 경우는 2016년 대비 소폭 상승하였다. 2016년과 2020년을 비교하면 좀 더 두드러진 변화폭이 나타나는데, 2016년 대비 2020년의 매립률은 약 17.7% 감소한 반면, 소각률은 7.1% 상승, 재활용률은 9.9% 상승하였고, 이를 통해 폐기물 처리에 있어서 매립 방식을 선택하기보다 소각과 재활용 방식을 택한 것으로 나타났다.
Current status of Jeju household waste treatment methods by year (2020, unit: %)
제주도의 폐기물 관련 이슈 중 언급되는 매립장 초기포화 문제와 관련해서, 현재 제주시 동부, 서부 매립장은 종료되었지만 포화된 상태로 운영되고 있는 것으로 나타났고, 동복 제주환경자원순환센터(광역매립장)의 경우 2019년 2월부터 운영 시작하여 2024년 12월까지 운영 예정이다.
Jeju landfill operation status
1.4 제주 폐기물 현황: 단계별 이슈4)
폐기물 분리배출 단계와 관련해서, 복합폐기물 처리에 대해서 정확한 지침이 없기 때문에 3가지 방법(소각대상, 매립대상, 재활용가능자원)이 모두 이용되고 있고, 이로 인해 가연성폐기물 내 성상별 분리배출이 제대로 이루어지고 있지 않는 것으로 나타났다. 제주 폐기물 수거는 자루수집방식(사업장, 건설), 용기수집방식, 상자형수집방식으로 클린하우스(거점수거) 및 재활용도움센터(공동집하장)방식으로 이루어지고 있으며, 수거주체는 지자체 직영 또는 민간위탁을 통한 수거를 활용한다. 2017년 기준 생활폐기물을 수거 및 운반할 수 있는 장비는 205대, 인원은 415명 (제주시 차량 132대, 관리인력 260명, 서귀포시 차량 73대, 관리 인력 155명)으로 조사되었다. 수거단계의 주요 이슈는 수거관리 인력과 수거효율 제고로 폐기물 배출에 따른 적정 인력과 장비 투입을 예측하여 노선거리를 단축하고 상시 모니터링이 가능해 최적 수거 루트를 예측할 수 있는 방안이 필요한 것으로 나타났다.
폐기물 처리 및 처분단계에 있어서 나타난 문제점들은 기존 매립장 및 소각장의 생활폐기물 처리·처분 시설 용량이 한계점에 이르면서 폐기물 처리에 난항을 겪으며 주변지역의 환경오염 문제가 부각되고 인근 지역 주민들과의 갈등 문제도 심화되었다. 신규 처리시설의 경우도 기존 압축쓰레기에 대한 처리방안 문제와 인근 주민들의 생존권 주장 및 요구조건 이행 촉구로 인한 갈등을 겪고 있는 것으로 나타났다.
Jeju waste recycling treatment status
Water-related problems
Waste-related problems
1.5 제주도 물/폐기물 현황 조사 결과
현황 조사 결과, 물 관련 문제 상황은 크게 Table 7과 같이 여섯 가지로 파악되었다.
지역별 분석 결과, 북부 제주시 지역은 상대적으로 수자원이 청정하나 인구가 유출되는 것이 문제 상황으로 파악되었다. 서부 지역은 오염이 가장 시급한 당면 문제이며, 가뭄 위험 지역과 해수 침투 경계가 분포하는 점 역시 개선이 필요한 것으로 나타났다. 남부에는 간헐적으로 폭우가 내리는 지역이 분포하고 있으며, 서귀포 지역의 수자원 보호가 필요한 상황인 것으로 나타났다.
동부의 경우 오염에 취약하며 특히 투수 가능성이 높은 토양으로 구성되었다. 이에 동부에 속한 우도에는 섬 내 1개인 관정관이 현재 노후한 상태이므로 개선이 요해졌다. 이를 정리해서 제주도의 공간과 연계해 Figure 9과 같은 문제 지도로 나타내었다.
A map of water-related problems by region in Jeju.
제주도의 폐기물 관련 현황도 역시 크게 Table 8과 같이 여섯 가지로 파악되었다.
폐기물 문제 관련 지역별 분석 결과(Figure 10), 북부 제주시 지역은 상대적으로 1급 상권 대표지역으로 관광객이 다수 밀집하여 있고, 이로 인해 일회용 쓰레기 배출량이 많은 것으로 나타났으며, 고령인구 및 장애인이 다수 거주하는 것으로 나타나 알맞는 폐기물 배출에 대한 환경인지도 개선 및 실천에 대한 교육이 필요한 것으로 보인다. 서부 지역은 다수의 양돈장으로 인한 악취문제가 심하며, 난개발로 인한 생태훼손에 대한 위험에 노출되어 있고, 해당 지역 내 안덕면 상천리가 제주 신규 광역 폐기물 소각시설의 입지 최적지로 최종 선정되면서 인근 주민들의 청정생활 지원에 대한 대책 마련이 필요한 상황인 것으로 나타났다. 남부에는 제주 북부지역과 마찬가지로 1급 상권이 밀집되어 있으며, 서귀포시의 대표 관광상권 지역으로 일회용 쓰레기 배출량에 대한 대책 마련이 필요하며, 최근 폐기물 불법매립 적발로 인해 불법투기에 대한 상시 모니터링 개선이 요한 상황이다. 동부의 경우 우도 해안 지역에 방치된 해양폐기물로 인한 악취는 물론 해충으로 인해 해양경관이 훼손되고 수산자원 감소 및 서식지에도 영향을 받아 많은 피해가 발생하고 있고, 구좌읍 비자림로를 포함한 월정리 주변의 개발로 인해 제주 고유의 생태훼손의 우려가 있어 오염원의 파악과 해당 지역의 개발 규제의 강화 방안 마련이 필요한 상황이다.
A map of waste-related problems by region in Jeju.
2. 제주 스마트그린도시 추진 전략
2.1 문제 상황-목표-전략에 따른 서비스 및 비즈니스 기획
제주 스마트 그린도시 목표 및 전략과 연계하여 서비스 및 비즈니스를 기획한 결과, 물과 관련해서는 5개, 폐기물과 관련해서는 6개의 개별 서비스 및 비즈니스 전략(안)이 도출되었다. 이 연구에서는 개별 서비스 및 비즈니스 전략을 연결할 수 있는 사업모델의 구축을 우선적으로 진행하고, 이러한 포괄적인 사업모델 하에서 각 지역을 대상으로 최적화된 서비스를 진행하는 방식으로 사업 수행 예정이다. 또한 도출된 개별 서비스를 포함하여 물순환, 물관리 기술과 도시공간계획을 연결하여 효율적인 관리를 도모할 수 있는 도시인프라 기반 스마트 그린도시 사업화 모델을 제안한다.
물 관련 도시인프라 기반 스마트 그린도시 사업모델(Figure 11)에서는 물순환 과정에서 누수와 오염을 방지하고 효율적인 물이용을 도모하는 한편, 재이용 기술 활성화를 통해 물순환 경제 과정 확립하고 해당 과정 전반을 관리함에 있어 디지털 트윈 기반 물관리 기술을 적용하여 실시간, 지 형 관리 모델 구축을 목표로 한다. 추가적으로 가상화 기술을 활용하여 물 인프라 설계 효율성 제고하고, AR, VR 기술을 이용한 물관리시설 운영 플랫폼 적용할 수 있다.
Water circular economy service planning.
폐기물 관련 도시인프라 기반 스마트 그린도시 사업모델(Figure 12)에서는 자원순환 과정을 고려해 환경인프라 설치과정에서부터 제주도민의 의견을 적극 반영한 계획을 반영하고 시민이 주체가 되어 안정적인 운영·관리에 참여할 수 있도록 도모할 수 있도록 한다. 또한 자원순환 전과정에 적용되는 규제를 강화하여 순환경제 실현을 촉진하고, 시민이 직접 모니터링하여 인프라 데이터의 투명성을 강화하여 실시간, 지능형 모델 구축을 목표로 한다. 차별화를 위해 자원순환 단계별 기술인프라를 적용하고, 운영방식에 있어서 시민참여형 모니터링 방안 제시하여 규제 관리의 투명성을 강화하고 AR, VR 기술 이용한 환경교육을 제공하여 제주도민의 자원순환 인식을 제고할 수 있도록 한다.
Waste circular economy service planning.
2.2 성과지표 및 목표 연계
이 연구에서 제시하는 제주 스마트 그린도시의 성과지표 및 목표는 2030 제주 환경수도 조성 기본계획과 제주 스마트그린도시 공모사업 제안서의 내용을 참고하였다. 하지만, 기존에 제시되었던 다수 세부전략계획들의 성과지표 및 평가기준들이 여전히 논의 중이거나, 현실적 목표치와 차이가 존재할 수 있다고 판단하였다. 또한 현재 기존 제시되었던 제주 스마트 그린도시 사업들 중 현장 상황으로 인한 연장 논의가 있음에 따라, 수치에 따른 정량적 목표 제시보다는 기존 스마트 그린도시 관련 사업들과 새롭게 제시되는 사업들이 보다 효율적으로 수행될 수 있도록 정성적·정책적 목표를 제시하고자 하였다.
기본 평가기준은 2030 세계환경수도와 제주 스마트그린 도시 공모사업 제안서 내용 참고를 기준으로, 앞서 제시한 스마트 그린도시 서비스 및 사업 제안을 참고한 기준을 제시하며 해당 기준은 서비스 및 비즈니스 보완 시 수정될 수 있다(Table 9).
Jeju smart green city performance indicators and goals
앞에서 도출한 성과지표를 추진하기 위한 추진일정은 다음과 같으며, 발굴→혁신→확산 로드맵에 따른 성과지표를 2030 세계환경수도 기본계획과의 추진계획 연계 방안을 추진하는 바이다(Table 10).
Jeju smart green city performance indicator promotion roadmap
2.3 스마트 그린도시 제도 혁신 방안
제주 특별법은 제주도지사에게 중장기 종합개발계획의 수립권한을 보장하고, 제주도개발사업특별회계를 설치하며 지역개발채권을 발행하는 등 자치재정권을 보장함으로써 타 지자체와 상이한 자치분권을 수행하도록 한다는 점에서 ‘제주도의 헌법’으로도 불린다.5) 2021년 이후 제주도는 포괄적 국가 기능 이양, 도민의 자기결정권 강화 등 자치권을 강화하는 차원에서의 제주 특별법 전부 개정을 위한 행동에 나서고 있다. 특별자치도로서 제주는 높은 수준의 자치권을 보유하고 있으나, 정부의 ‘한국판 뉴딜 2.0’에 대응하여 국가의 정책기조를 계승하되, 제주의 지역 사정을 적극적으로 고려하여 제주화한 ‘제주형 뉴딜 2.0’ 계획을 발표하는 등 정부 정책과 밀접한 관계를 형성하고 있다.
조례는 지방자치법에 따라 지방의 사무 운영을 위해 지방자치단체의 의회가 제정하는 법규범으로, 제주 조례는 제주특별자치도의회에 의해 제정되며, 조례의 내용은 상위법을 위반할 수 없어 원칙적으로 제주 조례는 제주 특별법에 기반하여 시행되는 것으로 이해할 수 있으며 제주 특별볍은 물론, 국가 법 역시 제주 조례에 밀접한 영향을 미친다. 일례로, 국가 법인 『자원순환기본법』의 시행을 위하여 『제주특별자치도 자원순환 기본조례』가 제정 및 시행되는 등 국가의 법을 이행하기 위해서 제주 도내 조례가 활용되고, 이처럼 제주 조례에는 제주 특별법과 국가 법 모두가 영향을 미치는 구조이다.
제주 스마트 그린도시와 관련 주요 관련 법 및 계획을 기술, 경제, 시민 키워드를 바탕으로 분석한 결과는 다음과 같다. 제주 스마트 그린도시 모델에서는 상위 및 관련 계획을 포괄할 수 있도록 7개 키워드(탄소중립, 데이터기반, 순환, 지역산업 확충, 혁신생태계/글로벌협력, 포용과 상생, 도민참여 문제해결)를 포함하여 연계하였다(Table 11).
A comparison of major laws and plans related to Jeju
본 연구에서는 물관 폐기물 관련 상위 계획, 법률, 조례 검토를 통해 파악한 정책과 스마트 그린도시 서비스를 연계하고, 나아가 글로벌 확산 전략을 수립하고자 하였다. 실효성을 위하여 서비스의 실현과 관련하여 가장 밀접한 연관성이 있는 조례와 서비스를 우선적으로 연계하였다(Table 12).
Linkages of service-ordinance-global spread
본 연구를 통해 발굴한 스마트 그린 서비스 경우 대부분 현존하는 조례와 연계가 가능하였으나, 법 및 조례의 개정이 필요한 것으로 판단되는 부분 역시 존재하였다. 일례로, 용천수 관련 조례가 존재하나 상위법에 관련 사항이 부재하여 조례의 실효성이 부족함을 파악하였다. 또한, 폐기물 중량제에 관한 논의가 활발히 전개되고 있으나 조례상에서는 해당 내용을 확인할 수 없었으며, 악취환경 관리와 관련된 조례 항목이 다소 미비한 것으로 확인할 수 있었다.
2.4. 스마트 그린도시 글로벌 연계 전략 : 제주형 L-SDGs 수립
분야별 문제지도와 권역별 수요맵에 기반하여 제주 세부 지역별로 지속가능발전목표를 매칭하고, 이에 기반하여 제주형 L-SDGs를 수립하고자 하였으며, 매칭 과정에서 17개 목표 내 165개 세부 목표, 나아가 247개 지표의 전반적인 검토를 진행하였으며, 제주에 활용 가능한 지표를 선별한 뒤에는 해당 지표를 ESG 요소와 추가적으로 연계하는 작업을 수행하였다. 매칭결과는 Figure 13과 같다.
Mapping results of Jeju-wide and regional SDGS.
제주 전역에 해당하는 SDGs 목표 및 주요 지표에는 6, 8, 11, 12, 16, 17번 목표 등이 포함된다. 지표 6.5.1(통합수자원관리 이행 정도), 12.5.1(국가 재활용 비율, 물질 재활용 톤)와 같이 제주 스마트 그린도시 사업과 직접적으로 연관된 지표로 파악된다. 이외에도 현황분석에서 확인한 사회 문제인 제주도민의 낮은 1인당 GDP, 관광 위주의 산업구조로 인한 취약성, 기후변화에 대한 대응의 필요성, 그리고 거버넌스의 중요성 등을 반영하여 6, 8, 11, 12, 16, 17번 목표를 제주 전역에 해당하는 SDGs 목표로 선정 가능하다. 제주 지역에 해당하는 SDGs의 주요 목표 및 지표는 Table 13과 같다.
SDGs targets and key indicators for Jeju
제주시의 경우, 도내 인구의 70% 이상이 제주시에 거주하고 있어, 제주시에 다수의 교육기관이 분포하고 있으며 특히 대학은 제주시에만 위치하고 있다. 주식회사 카카오, NXC* 등 제주로 이전한 기업 역시 제주시에 소재한 점을 고려하였을 때, 제주 지역을 ICT 산업 및 산학연 연구개발 중심지로 발전시키는 것이 합당할 것으로 판단, 제주시에 4번, 9번 목표를 매칭하였다.
서귀포시 기준의 현황 분석 결과, 서귀포시 해안에 해수 침투 경계 지역이 위치하고 있으며, 간헐적 폭우 현상의 확대 등 기후변화로 인한 문제에 직면한다. 더불어 최근 서귀포시에 관광 인프라가 다수 확충되고 있는 점을 고려했을 때 기후 변화를 적극적으로 고려해야 할 필요성이 대두되는 것으로 나타났다. 이에 13번 목표를 매칭하는 한편, 서귀포시에 멸종위기 동식물이 다수 분포함을 고려하여 2번 목표를 추가하였다.
좀 더 세부공간을 살펴보았을 때, 구좌읍 인근은 오염 가능성이 높은 투수성 토양인 동시에 난개발로 인한 문제가 두드러지는 지역이므로 2번 목표를 매칭할 수 있다. 또한 오는 2026년까지 구좌읍 행원리 일대에 그린수소 상용화를 위한 실증단지가 조성되는 등 구좌읍이 향후 신재생에너지의 핵심 지역으로 성장할 수 있는 가능성이 있는 점을 고려하여 7번 목표를 매칭하였다. 한경면, 한림읍의 경우, 수질 오염 관련 문제가 제기되는 지역이므로 6번 목표를 매칭하였으며, 더불어 해양오염이 우려되는 지역이기에 14번 목표를 한경면 및 한림읍에 연결하였다. 중산간 지역은 인구밀도가 낮고, 도시인프라가 열악한 지역이기 때문에 1번 목표와 16번 목표를 고려해야 할 필요성이 있다. 한라산의 환경 보존을 위해 육상 생태계 보호, 복원 및 지속가능한 이용 증진, 산림의 지속가능한 관리, 사막화 방지, 토지 황폐화 중지와 회복, 생물다양성 손실 중지를 목표로 하는 15번 목표를 매칭하였고, 이외에도 지역별 현안에 따라 여러 목표 및 지표를 교차 및 결합하여 활용할 수 있을 것으로 기대되는 바이다.
더 나아가, E, S, G 라는 핵심가치 하에 3대 목표 및 전략을 수립하고, 이를 토대로 서비스 및 비즈니스를 도출한 뒤 SDGs와 연결하였다(Figure 14). 이 과정을 통해 도출한 서비스(안)를 토대로 타 계획과의 연계성 검토를 통해 서비스를 추려내고, 이후 도민 대상 설문조사(1차)를 통해 제주 스마트 그린도시 13개 서비스를 수립하였다. 이처럼 이 연구에서는 글로벌 트렌드 ESG에서 출발하여 제주 지역 현황 및 관련법, 계획, 조래 등의 분석을 통해 전략을 수립하고, 다시 이를 인류 공동의 목표인 SDGs와 연결하였다. 이후 시민의 의견을 수렴하여 개별 서비스를 도출함으로써 글로벌에서 출발하여 지역화를 이루고, 다시 글로벌로 확산을 이룰 수 있는 기틀을 마련하였고, 향후 제주 스마트 그린도시의 확산을 도모하며 프로젝트 추가 발굴 시, 글로벌 공동의 목표에 따라 다음과 같은 단계를 활용할 수 있다(Figure 15).
Jeju smart green city service derivation process.
An example of discovery of Jeju smart green city project.
스마트 그린도시 관련 개념이 아직 세계적으로 명확히 구축되지 않은 점을 고려할 때, 가치 및 성과 공유에서 출발하여 단계적으로 스마트 그린도시 네트워크를 구성하기 위한 글로벌 확산 가이드라인을 수립하였고, 글로벌 확산에 앞서, 용담에서 시작한 스마트 그린도시 사업이 제주 전역으로 확산되길 기대한다. 또한 제주형 L-SDGs는 제주가 지속가능발전전략을 20년단위 기본전략과 5년단위 추진계획을 세울 때, 제주를 대표할 수 있는 지속가능성, 순환경제, 리질리언스분야가 제주를 특화하고 대한민국을 리딩할 수 있는 분야로 확산되어야 하며, 그 외 분야도 도민, 지속가능 발전위원회와 기업, 도청 등이 합심하여 글로벌비지니스 확산을 연계하길 기대한다(Table 14).
Global spread guidelines
2.5 그린 거버넌스 운영
본 연구에서는 제주 스마트 그린도시 거버넌스를 그린 거버넌스(Green Governance)로 제안한다. 그린 거버넌스란 제도적 장치 또는 메커니즘을 통해 인간과 자연 사이의 갈등을 조정하고, 궁극적으로 경제-사회-환경 시스템의 지속적이고 안정적인 유지를 도모하는 거버넌스를 의미한다(Li et al., 2018). 인간과 자연의 관계를 조화시키고, 이를 통해 지속가능한 발전을 도모하는 것이 그린 거버넌스의 목적이며, 여러 주체의 참여와 개방형 혁신을 통해 오픈 이노베이션 모델을 구축하며 작동한다(Figure 16).
Green governance framework. [Li et al., 2018]
협의에서 그린 거버넌스가 환경문제 해결을 위한 정책 수단 변화로서의 거버넌스였다면, 최근 블록체인 등의 기술의 발전에 힙입어 그린 거버넌스의 핵심인 ‘협력적 프로세스’를 강화하고자 하며, 나아가 광의에서 그린 거버넌스를 ‘지속가능한 발전 목표를 달성하기 위한 접근 방법으로서의 거버넌스’로 정의하기도 한다(Huh, 2020). 선행연구와 제주 스마트 그린도시의 비전, 목표를 고려하여 제주 스마트 그린도시의 거버넌스를 ‘인간-자연의 지속가능한 발전 도모를 위해 기술에 기반한 협력을 추구하는 그린 거버넌스’로 기획한다. 그린 거버넌스 구축을 위해서는 다양한 주체가 유기적으로 협력해야 하며, 중앙에서 핵심적인 역할을 수행하는 사업단과 민-관-산-학(연) 네트워크 구조가 필요하며, 이때 스마트 기술을 적절히 활용하여 연계성을 강화하고 원활한 협업을 도모할 수 있다.
하드웨어적 성향의 거버넌스 외에도 거버넌스의 원활한 작동을 위해서는 적절한 소프트웨어 거버넌스가 필요하다. 특히 기획과 진단, 실행 및 평가의 순환을 통해 장기적으로 지속가능한 스마트 그린도시를 실현할 수 있다. 이를 위해 OECD의 Water Governance Toolkit(2018)을 토대로 국내 상황과 정책적 배경, 제주 스마트 그린도시만의 특성에 맞추어 실현 단계별 순환 거버넌스 작동 내용을 재구성하였다(Figure 17).
OCED water governance. [OECD, 2018]
순환 거버넌스 실현을 위해서는 각 이해관계자별 명확한 역할 정의와 책무성 절차, 평가 반복이 핵심적인 요소이다.
Steps of circular governance for Jeju smart green city
본 연구에서는, 앞선 검토에 기반하여 구조적으로는 ‘그린’, 기능적으로는 ‘순환’을 적극적으로 고려한 제주 스마트그린도시 거버넌스(안)을 구성하였다(Figure 18).
A proposed draft of Jeju smart green city governance.
협의체이자 지원기관의 성격을 띄는 제주 스마트 그린도시 확산 지원단이 거버넌스의 중심에서 민-관-산-학을 연결한다. 또한 그린 거버넌스에 기초하여, 인간과 자연의 조화와 지속가능한 발전을 목표로 다양한 이해관계자의 참여와 개방형 혁신을 통해 오픈 이노베이션 모델을 작동을 목표로 한다. 한편, 순환 거버넌스 과정에서는 변화하는 정부 및 지역 정책을 지속적으로 모니터링하고 반영하여 비전 및 목표를 수행해야 하며, 이해관계자 별 역할을 점검하고 주기적인 협력을 도모해야 한다. 원활한 거버넌스의 작동을 위해 이행 과정에 대한 프레임 워크가 필요하며, 프레임 워크내에 반영되어야 하는 요소에는 구성-평가-계획 수립-시행 및 평가뿐만 아니라 지표 개발, 가이드라인 개발 등의 요소가 함께 고려되어야 한다. 이러한 프레임워크의 주축에 제주 스마트 그린도시 확산 지원단을 위치시킴으로써 순환 거버넌스를 통한 협력이 기대 가능하다.
Conclusion
본 논문에서는 제주스마트그린도시 모델발굴을 위해 SDGs와 ESG 그리고 순환경제 관점에서 물과 페기물중심으로 다양한 현황분석 및 지역별 분석으로 과제를 도출하고 추진방안을 제시하였다. 추진전략으로 문제 상황-목표전략에 맞는 서비스 및 비즈니스 기획발굴, 성과지표 및 목표 연계, 법/제도적으로 스마트그린도시 제도혁신 방안 제시, 제주스마트그린도시 글로벌 연계를 위한 제주형 L-SDGs 수립과 마지막으로 이를 추진하기 위한 거버넌스로 그린거버넌스 구성 및 운영을 제안하였다.
글로벌 차원에서의 다양한 지속가능한 목표인 SDGs나 이를 실천하기 위한 전략으로서의 ESG를 생활경제차원에서의 순환경제와 연계하는 것은 매우 중요한 일이며, 이를 제주에서 먼저 개념정립을 시도하였다. 또한 중앙정부차원에서 스마트 그린도시가 탄소중립도시와 연계한 다양한 넷제로 실현을 위한 서비스 발굴 및 비즈니스 연계와 25개 스마트 그린도시간 서비스 공유 및 네트워크의 필요성을 강조하였고, 제주차원에서 실현 가능성 증대를 위해 법정계획인 3차국제자유도시종합계획 및 환경비젼을 선포한 2030 제주세계환경수도 전략과의 연계를 강조하였고, 법·제도의 실현성 증대를 위한 조례분석 등 연계성을 강조하였다.
현재 25개 그린도시에서 진행중인 기후탄력사회 기반 마련을 위한 탄소중립을 지향하는 기후변화 대응력과 지역사회 참여를 통한 신뢰성, 응집력 제고를 위한 포용성 증대, 인간과 자연의 공생을 위한 환경질 제고 등이 지역이라는 다양성과 함께 지역의 가장 시급한 문제를 해결하는 방향으로 전개되길 기대한다. 긍극적으로는 서비스의 비즈니스 연계를 통한 지속가능한 운영도 기대한다.
결국은 현장이고 시민이다. 정책기획단계에서부터, 서비스발굴단계부터 시민참여 및 이를 구현하기 위한 리빙랩등은 매우 중요하며, 특히 환경관련 단체들과의 협력은 필수적이라 할 수 있다. 본 연구도 지면한계상 다양한 리빙랩 및 시민교육에 대한 부분이나, 설문조사 등에 대한 자세한 부분은 더욱 보완하여 추가 논문에서 제시하고자 한다.
Acknowledgements
본 논문은 2022년 환경부 및 제주특별자치도의 재원으로 수행된 [스마트 그린도시 환경교육-그린도시 모니터링을 위한 환경리빙랩] 용역과제 중 [스마트그린도시 모델 발굴] 일환으로 작성되었다.
Notes
National Center for Sustainable Development Portal, Korea (accessed Dec. 2022)
Retrieved from National Center for Sustainable Development Portal, Korea, http://ncsd.go.kr/ksdgs (accessed Dec. 2022)
Retrieved from https://www.news2day.co.kr/article/20220419500190, News Today (accessed Aug. 2022)
Jeju National Crsis Forum Report (2020)
Retrieved from https://www.asiae.co.kr/article/2021102913561677059. The Asia Business Daily (accessed July. 2022)
모든 서비스에 ESG 전 요소가 반영되나, 가장 중점적으로 연결된 개별 요소를 기입함