Identifying Priority Policy Elements for Activating Climate Technology Cooperation among Government-Funded Research Institutes: An Importance–Priority Analysis

Seungyeon Ryoo; Hayoung Shin; Tae Kun Kim; Donmin Lee

doi:10.37675/jat.2025.00682

J Appropr Technol > Volume 11(3); 2025 > Article

정부출연연구기관 간 기후기술 협력체계 활성화를 위한 Importance-Priority Analysis 기반 우선 정책요소 발굴

Article

Journal of Appropriate Technology 2025;11(3):118-130.

Published online: 30 December 2025

DOI: https://doi.org/10.37675/jat.2025.00682

정부출연연구기관 간 기후기술 협력체계 활성화를 위한 Importance-Priority Analysis 기반 우선 정책요소 발굴

류승연^†, 신하영, 김태건, 이돈민

국가녹색기술연구소 제도혁신센터, 서울특별시 영등포구 여의나루로 60 여의도 우체국 14층

Identifying Priority Policy Elements for Activating Climate Technology Cooperation among Government-Funded Research Institutes: An Importance-Priority Analysis

Seungyeon Ryoo^†, Hayoung Shin, Tae Kun Kim, Donmin Lee

Center for Institutional Innovation, National Institute of Green Technology, 14th Floor, Yeouido Post Tower, 60 Yeouinaru-ro, Yeongdeungpo-gu, Seoul, Repulic of Korea

^†To whom correspondence should be addressed. E-mail: ryoosy@nigt.re.kr

(Received: 6 June 2025, Revised: 14 November 2025, Accepted: 18 November 2025)

This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Non-Commercial License (http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/) which permits unrestricted non-commercial use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

Abstract

기후위기가 심각해짐에 따라 정부와 공공기관의 적극적인 개입과 대응이 시급히 요구되고 있으나, 국내 정부출연연구기관의 기후기술 협력체계는 개별 과제 중심의 산발적 협력과 실효적 제도의 부재 등 한계점을 보인다. 이에 정부출연연구기관 간 협력체계 구축을 통해 기후기술 역량의 활용 및 확산을 강화할 필요성이 제기되고 있다. 본 연구는 협력체계 구축을 위한 핵심 요소를 도출하고자 출연연 연구자들을 대상으로 설문 조사를 하고, 중요도-우선도 분석(IPA)을 수행하였다. 총 32명의 기획자와 연구 실무자를 대상으로 조사한 결과, ‘국가 R&D 사업 기획 참여’, ‘연구개발 주제 발굴’, ‘전용 예산 확보’, ‘공동 R&D 프로그램 운영’ 등이 전략적 우선 과제로 도출되었다. 반면, ‘정보 공유’, ‘거버넌스 체계’, ‘정책·제도 기반’은 중요도와 우선도가 모두 낮아, 단기적 접근보다는 중장기적인 개선 전략이 필요한 것으로 나타났다. 또한, 정책 기획자와 실무자 간 협력체계의 필요성 및 실행 가능성에 대한 인식 차이가 확인되어, 이를 해소할 협력 거버넌스 체계의 마련이 핵심 시사점으로 제시되었다. 본 연구는 출연(연) 협력체계의 실효적 정책 설계에 필요한 상향식 접근의 기초자료를 제공한다는 점에서 의의가 있다.

As the climate crisis worsens, prompt and decisive action from governments and public institutions is increasingly imperative. However, the climate technology cooperation system among government-funded research institutes in Korea remains limited, characterized by sporadic collaboration focused on individual projects and a lack of structured mechanisms. To address these constraints, it is necessary to enhance the utilization and dissemination of climate technology capabilities by establishing a systematic cooperation framework among these institutes. This study conducted a survey of researchers from government-funded research institutes to identify essential components for building such a cooperation system, applying Importance-Performance Analysis (IPA) to assess priorities. The survey, which involved 32 policy planners and research practitioners, identified the following as strategic priority tasks: participation in national R&D project planning, identification of R&D topics, securing dedicated budgets, and operation of joint R&D programs. Conversely, elements such as information sharing, governance structure, and policy and institutional foundations were found to be of lower importance and priority, suggesting that improvements in these areas require a medium- to longterm strategy rather than short-term measures. The study also revealed differing perceptions between policy planners and practitioners regarding the necessity and feasibility of a cooperation system, underscoring the importance of establishing a collaborative governance framework to bridge these gaps. This study is significant in that it offers foundational data to support a bottom-up approach essential for the effective policy design of inter-institute collaboration systems.

Keywords: Climate technology, Government-funded research institutes, Cooperation system, IPA, Carbon neutrality

서론

전 세계적으로 기후위기에 대응하기 위한 기술개발과 정책이 가속화되고 있는 가운데, 대한민국은 2050 탄소중립목표 달성을 위한 국가 차원의 이행전략을 적극적으로 추진하고 있다. 특히 2021년 상향 조정된 국가온실가스감축목표(NDC)는 2018년 대비 40%의 온실가스 감축을 제시하고 있 으며(Ministry of Environment, Republic of Korea, 2021), 이에 따라 2050 탄소중립녹색성장위원회를 중심으로 이행 점검되고 있다(Presidential Commission on Carbon Neutrality and Green Growth, 2023). 이러한 감축 목표 달성을 위해서 에너지, 산업, 수송, 건물 등 주요 배출 부문 전반에 걸친 구조적 전환과 기술혁신이 요구되며, 특히 이를 뒷받침할 수 있는 기후기술의 개발 및 확산은 탄소중립 실현의 핵심 기반으로 인식되고 있다(IEA, 2021; UNFCCC, 2022).

기후기술은 에너지 전환, 온실가스 감축, 자원순환, 생물 다양성 보전 등 다양한 분야에 걸쳐 있으며, 이러한 기술은 과학기술과 사회적 맥락이 긴밀히 얽혀 있는 복합 문제를 내포한다(Nemet et al., 2018). 특히 기술의 실현과 확산은 단일 부처나 기관의 노력만으로는 한계가 명확하며, 다부처·다기관 간 융합적 접근과 공동 거버넌스 체계 기반의 접근이 필수적이다(OECD, 2025). 이에 따라 정부는 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」 제정(2022)과 함께 「제1차 기후변화대응 기술개발 기본계획」(2023)을 수립하여, 범부처 차원의 전략적 기술개발과 부문 간 연계 강화를 주요 정책 기조로 설정하고 있다.

이러한 정책적 방향을 견인하는 측면에서, 정부출연연구기관(이하 출연(연))은 안정적인 재정지원과 융·복합 연구가 가능한 제도적 기반을 바탕으로, 국가전략과 사회적 난제 해결을 위한 기술혁신의 방향을 설정하고 초기 단계의 기술 개발을 선도할 수 있는 구조적 특성이 있다. 이는 기업이나 대학과 구별되는 출연(연) 고유의 임무로, 정부의 안정적 지원으로 대형·복합 연구를 지속해서 수행할 수 있는 점에서 역할이 강조되고 있다(Hong et al., 2023). 그러나 현재까지 출연(연) 간 기후기술 분야의 협력은 주로 개별 과제 중심의 산발적 형태에 머물러 있으며, 장기적 관점에서의 공동 기획 및 추진체계가 미흡한 상황이다. 이로 인해 정책적으로 기대된 수준에 비해 실질적인 협력 성과 도출에는 한계가 있다는 지적이 지속적으로 제기되고 있다(Lee & Kim, 2020; Kwon et al., 2022).

본 연구는 기후기술 분야에서의 범출연(연) 협력체계의 필요성과 역할에 주목하고, 협력체계 강화를 위한 정책 기반 요소를 실증적으로 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 정책 기획자와 연구 현장의 인식 차이를 반영하기 위해 IPA(Importance-Performance Analysis) 기법을 적용함으로써, 협력체계 구축을 위한 정책요소의 중요도와 우선도 간의 관계를 체계적으로 도출하고자 한다. 이를 통해 향후 실효성 있는 협력모델 정립과 정책 실행력을 높이는 데 기여하고자 한다.

정부출연연구기관 협력 관련 선행연구

1. 정부출연연구기관 협력구조 정책 및 제도 현황

출연(연)은 과학기술정책의 변화와 제도적 조정 속에서 자율적인 연구 수행을 통해 국가 전략기술 확보와 사회문제 해결을 도모하는 공공 연구개발(R&D)의 핵심 수행기관으로서의 기능과 역할을 수행하고 있다(Lee & Kim, 2020). 관련된 제도적 기반으로는 「과학기술기본법」, 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」, 「특정연구기관 육성법」 등이 있다. 이 법률은 국가 차원의 과학기술정책 목표와 연계하여 출연(연)의 설립 목적, 기능 조정, 협력체계 구성 등을 규정하고 있으며, 협동연구를 위한 제도적 기반을 제공한다. 특히 「과학기술기본법」은 과학기술 정책의 종합적 기획과 부처 간 조정을 가능하게 하여 기관 간 협업 구조 마련에 핵심적인 역할을 수행하고 있다.

최근 과학기술정보통신부는 「과학기술계 출연연구기관의 R&D 생태계 역동성 및 지식 유동성 활성화 방안」 (2024)을 통해, 출연(연) 간 협력의 제도적 한계를 완화하기 위한 실천적 정책 수단들을 제시하였다. 여기에는 공동연구 기반 인프라인 ‘국가과학기술연구실’ 구축, 연구자 간 교류와 자원 연계를 지원하는 ‘통합 플랫폼’ 도입 등이 포함된다. 이는 기존의 과제 단위 중심 협력 구조에서 벗어나, 기관 간 장벽을 완화하고 지속가능한 협력 거버넌스를 구축하려는 방향으로 해석될 수 있다.

이렇게 출연(연) 간 협력과 연구 성과 제고를 위한 다양한 제도적 시도가 이어져 왔음에도, 그중 일부는 의도와 달리 협력 구조에 제약을 초래하기도 했다. 대표적으로, 과제중심 운영(Project-Based System, PBS) 제도는 출연(연)의 자율성과 책임성을 강화하고 성과 중심의 운영체계를 정착시키기 위한 취지로 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」을 근거로 도입되었으나, 연구 인력의 안정적 확보와 기관 간 인력 교류를 제약하고 협동연구의 구조적 한계를 드러낸다는 목소리와 함께 현재까지도 실질적인 협력이 단기적이고 개별 과제 수준에 머무르고 있다는 비판이 있다. 특히 기관 간 연구목표의 상이성, 연구비 집행의 분절성, 협력기획 전문인력의 부족 등은 협력 구조 형성의 구조적 제한요소로 작용하고 있다.(Lee & Kim, 2020; Kwon et al., 2022).

이에 따라 출연(연) 간 협력체계를 제도화하고, 실질적인 조정력과 집행력을 확보하기 위한 정책 논의와 제도 개선 연구가 활발히 진행되고 있다. <Table 1>은 이러한 협력 구조 및 정책적 기반과 관련된 주요 선행연구를 요약정리한 것이다. 이 문헌들은 출연(연) 간 협력의 제도적 기반, 행정 문화, 인력운영 구조 등 다양한 측면에서 문제점을 진단하고 개선 방향을 제안하고 있으나, 대부분 정성적 분석에 그치고 있으며 정책 실행 기반이나 협력 성과 분석을 위한 접근은 상대적으로 부족한 것으로 확인된다.

2. 기후기술 글로벌 동향

탄소중립 실현을 위한 핵심 수단으로서의 기후변화 대응 기술은 에너지 전환, 온실가스 저감, 생태계 복원, 자원 활용 등 다양한 분야에 걸쳐 있으며, 기술의 성숙도 또한 상이한 특성을 보인다. 이러한 기술들은 그 특성상 학제 간 융합을 필요로 하며, 효과적인 개발 및 확산을 위해서는 개별 기관의 역량만으로는 한계가 존재하므로, 부문 간 협력, 정책 연계, 재정 시스템 간 조정 등 통합적이고 체계적인 대응이 요구된다(Fawzy et al., 2020).

국제적으로는 유럽연합(EU), 일본 등 주요국을 중심으로 기후기술에 대한 전략적 투자와 국제협력 체계가 빠르게 고도화되고 있다. 유럽연합은 「Horizon Europe」을 통해 청정에너지, 순환경제, 탄소중립 산업 전환 등을 중심으로 약 950억 유로 규모의 연구개발 투자를 집행하고 있다(European Commission), 일본은 ‘그린이노베이션 기금’(10년간 약 2조 엔)을 조성하여 신에너지산업기술종합개발기구(NEDO)를 중심으로 기술개발-실증-사업화로 이어지는 연계 체계를 구축하고 있다(METI, 2024; GTC, 2021).

한국의 경우, 과학기술정보통신부에서 「기후·환경연구개발 사업 시행계획(안)」(2020)을 통해 기반을 제시하였고, 이어서 「2025년도 기후변화대응 기술개발 시행계획(안)」 에서는 온실가스 감축, 기후변화 적응, 기술혁신 생태계 조성이라는 3대 전략 아래 R&D 예산을 연계한 구조를 수립하였으나, 출연(연) 간 협력 메커니즘은 여전히 제도화 초기 단계에 머물러 있다(국가과학기술자문회의, 2024). 공동기획 역량, 기술 연계 시나리오, 실효적 인센티브 부족 등의 문제가 현장 차원에서 지속적으로 제기되고 있으며, 이는 기후기술 분야에서의 범출연(연) 협력체계가 전략 수립, 자원 배분, 성과 확산의 전 과정에서 구조적으로 요구되고 있음을 시사한다. 이에 따라 실증적 분석과 정책적 설계를 통해 협력 기반을 정교화할 필요가 있다.

분석방법

1. Importance-Priority Analaysis

IPA(Importance-Performance Analysis) 방법론은 항목별 중요도(importance)와 수행도(performance)를 비교 분석함으로써 네 가지의 차별적 의사결정을 가능케 하는 분석 도구로, Martilla와 James가 최초로 개발하였다(Martilla & James, 1977). 초기에는 서비스 마케팅 분야에서 고객의 만족도를 바탕으로 개선 우선순위를 도출하는 데 활용되었으며, 이후 의료, 교육, 관광, 정보기술 등 다양한 분야로 확장 적용되고 있다(Abalo et al., 2007; Sever, 2015). 국내에서도 IPA 분석을 기반으로 평가하고 전략 우선순위를 제시하는 방식이 활용되고 있으며, 이를 통해 발굴해야 할 과제를 도출하는 데에 사용하고 있다(Kang, 2022; So et al., 2019). 아울러, 폐기물 및 자원순환 분야에서의 IPA 기반 정책과제 도출 사례(Shin et al., 2024)는 유사한 기후기술 정책 연구에 있어 분야별 적용 가능성과 분석 프레임워크의 확장성 측면에서 중요한 참고가 된다.

최근에는 정책의 단순 만족도 수준을 평가하는 데 그치지 않고, 실행 가능성, 시급성, 전략적 대응의 필요성을 반영하기 위해 IPA 분석에서 수행도(performance) 축을 우선도(priority)로 대체하는 시도가 있다(Winton, 2024). 특히 과학기술, 에너지 등 자원 배분의 전략이 요구되는 정책 분야에서는 과제의 중요도와 실질적 추진 가능성을 분리하여 다루는 분석 프레임이 요구되며(Whang, 2017), 이러한 배경 속에서 우선순위를 평가하는 기법이 정책 의사결정 방향성의 실용적 도구로 주목받고 있다.

이에 본 연구는 출연연구기관 간 협력체계의 정책적 성과를 정량적으로 평가하고, 핵심 개선요소를 도출하기 위해 Importance-Priority Analysis로 변형 적용하였다. 기존 IPA에서 x축으로 활용되던 ‘만족도’는 서비스 제공 결과에 대한 수용자의 반응을 측정하는 데 적합하지만, 본 연구와 같이 정책 실행의 시급성과 필요성을 분석하는 맥락에서는 정책 우선도(priority) 개념이 보다 적합하다 판단하여 Importance- Priority Analysis로 활용하였다.

본 연구에서는 중요도(importance)와 우선도(priority)를 각각 독립적으로 측정하고, 5점 리커트 척도(1=매우 낮음, 5=매우 높음)를 적용하였다. 특히 두 변수는 동일한 척도를 활용하되, 각 항목에 대해 중복 점수 부여가 가능하도록 설계함으로써 응답자의 상대적 인식을 유연하게 반영하고, 항목 간 우선순위 비교의 실효성을 제고하였다.

수집된 자료는 분석 전 정규화(normalization) 과정을 거쳐 항목 간 상대적 위치를 명확히 하고, 시각화된 Importance-Priority Analysis 사분면 해석의 정밀도를 확보하였다. 정규화는 원점수의 상대적 차이를 축소 또는 확대하지 않도록 조정하며, 주관적 편차나 척도 왜곡에 따른 분석 오차를 최소화하는 데 목적이 있다(Hair et al., 2010). 본 연구에서는 최소-최대 정규화(Min-Max Normalization) 기법을 적용하였으며, 정규화 공식은 다음과 같다.

정규화 공식:Xnorm=Xi−XminXmax−Xmin×100

여기서 X_i는 정규화 대상이 되는 원점수이며, X_max과 X_min은 해당 변수의 전체 응답 값 중 최소값과 최대값을 의미한다. 이 공식을 통해 정규화된 점수는 서로 다른 항목 간의 상대적 위치를 명확히 드러내며, 시각적 비교의 해석력을 향상시킨다.

또한 본 연구에서는 x축을 우선도(priority), y축을 중요도(importance)로 설정하여 Importance-Priority Analysis 사분면을 구성하였다. 이에 따라 각 사분면은 기후기술 협력체계의 정책적 특성과 실행전략에 기반하여 <Figure 1>과 같은 해석으로 구분하였다.

1사분면은 중요도와 우선도가 모두 높은 항목들이 해당된다. 이 영역은 현재도 핵심 기능으로 잘 수행되고 있는 요소들이며, 향후에도 지속적인 정책적 투자와 체계적인 관리를 통해 안정적으로 유지·확대해야 할 중점 전략 영역이다. 제2사분면은 전략적 중요성은 높게 인식되지만, 우선도는 상대적으로 낮게 평가된 항목들이 포함된다. 이 영역은 실행 기반의 미비로 인해 정책 추진력이 부족한 요소로 분류되며, 제도적 보완이나 실행체계 정비와 같은 직접적 개입이 시급하게 요구되는 영역이다. 3사분면은 중요도와 우선도 모두 낮게 평가된 항목들이 속한다. 상대적으로 정책적 우선순위가 낮고, 단기적인 정책 개입보다는 향후 환경 변화에 따른 관찰과 장기적 대응이 적절한 요소로 해석된다. 마지막으로 4사분면은 우선도는 높게 인식되나, 전략적 중요도는 낮게 평가된 항목들이 분포한다. 과잉 투자 가능성이 존재하며, 자원의 효율적 재배치 또는 정책적 우선순위의 재검토가 필요한 영역으로 판단된다.

이와 같은 사분면 명칭과 해석을 바탕으로, 본 연구는 각 항목의 상대적 위치를 기준으로 정책 요소별 실행 전략을 체계적으로 도출하고, 기후기술 분야에서의 출연(연) 협력 체계가 보다 전략적이고 지속가능하게 운영될 수 있는 실질적 개선 방향을 제시하였다.

2. Importance-Priority Analysis 활용한 중점 정책요소 발굴

2.1 설문대상 전문가 구성

본 연구는 출연(연) 협력체계의 정책 추진 역량과 실행 기반을 다각적으로 분석하기 위하여, 기획과 실행 단계에 실질적으로 참여하고 있는 전문가 집단을 설문조사 대상으로 선정하였다. 총 32명의 전문가가 참여하였으며, 정부출연연구기관 및 과학기술정책기획 및 기술사업화 지원 기관에 소속되어 있다.

설문대상자는 크게 두 집단으로 구분된다. 첫째, 정책 수립 및 기관 운영 방향 설정에 관여하는 기획자급 전문가(19인)로, 이들은 각 기관의 협력정책 수립과 연구기획을 담당하고 있다. 둘째, 출연연구소 내에서 현장 R&D에 참여하는 연구 실무자(13인)로 구성되며, 공동 연구, 기술개발, 산업체 연계 등을 중심으로 실질적인 협력 활동을 수행하고 있다.

이와 같이 정책 기획자와 현장 실무자를 아우르는 이원적 구조는, 출연(연) 협력체계의 실행성과 및 정책적 시급성에 대한 인식 차이를 비교할 수 있는 분석적 기반을 제공한다. 또한, 분석 결과 해석에 있어 정책 설계자와 실행자의 시각을 균형 있게 반영함으로써, 중점 개선요소의 타당성과 정책적 정합성을 보다 입체적으로 확보할 수 있다. 즉, 기획자-실행자 간 시각 차이를 반영한 분석틀을 통해 정책적 개입이 필요한 영역을 보다 정교하게 도출할 수 있다.

2.2 설문 항목 내용

Importance-Priority Analysis 분석을 위한 설문지는 출연(연) 협력체계의 기능과 이를 뒷받침하는 제도적 기반에 대해 전문가들이 인식하는 중요도 및 우선도를 측정하는 데 목적을 두고 설계되었다. 설문은 총 2개 문항으로 구성되었으며, 각 문항은 분석 기준인 중요도(Importance)와 우선도(Priority)를 각각 독립적으로 평가할 수 있도록 구성되었다. 응답자는 각 항목에 대해 5점 척도(1=매우 낮음, 5=매우 높음)를 기준으로 응답하였으며, 동일한 점수를 복수 항목에 부여하는 것도 가능하도록 하여 보다 유연한 인식 반영이 가능하도록 하였다.

첫 번째 문항은 범출연(연) 차원의 기후기술 협력체계가 구축될 경우, 해당 체계가 수행해야 할 핵심 기능 또는 역할에 대한 인식을 평가하는 것이다. 이를 위해 <Table 2> 같은 6개 항목(자유응답 포함)이 제시되었다. 두 번째 문항은 협력체계의 안정적 운영 및 활성화를 위한 제도적 기반 요소에 대해 평가하는 것으로, <Table 2>에 적힌 7개 항목(자유응답 포함)을 통해 중요도와 우선도를 각각 측정하였다.

이와 같은 문항 설계를 통해 출연(연) 협력체계의 구조적 기능성과 실행 기반에 대한 전문가 인식을 다면적으로 수집할 수 있었으며, Importance-Priority Analysis 분석을 통해 정책적으로 우선 추진이 필요한 영역과 상대적 개선 필요성이 낮은 영역을 구분하여 해석할 수 있는 토대를 마련하였다.

결과

1. 협력체계 요소 분석 결과

1.1 협력체계 역할 평가: Importance-Priority Analysis 분석 결과

본 연구에서는 협력체계의 역할과 관련된 인식 수준을 분석하기 위해, “범출연(연) 차원의 기후기술 협력체계가 구축된다면, 협력체계의 역할에 대해 중요도와 우선도를 평가해 주십시오”라는 문항을 중심으로 설문조사를 실시하였다. 이에 대한 전체 응답자 평균을 기준으로 Importance-Priority Analysis 분석을 수행한 결과는 <Figure 2>과 같다.

우선, ‘국가 연구개발 사업/프로그램 기획 과정에의 기여’(중요도 100.0, 우선도 85.7)와 ‘연구개발 주제 발굴’(중요도 85.0, 우선도 100.0)은 전체 평균(중요도 64.0, 우선도 55.7)을 상회하였으며, Importance-Priority Analysis 분석상 1사분면에 해당하였다. 이는 해당 항목들이 현재 협력체계 내에서 비교적 안정적으로 실행되고 있으며, 향후에도 지속적인 정책적 집중이 요구되는 핵심 기능임을 시사한다.

반면, ‘연구개발 과제 공동참여’(중요도 80.0, 우선도 53.6)는 중요도는 평균을 상회하나, 우선도는 평균에 미치지 못하는 수치를 보여 2사분면에 위치하였다. 이는 해당 항목이 전략적 중요성은 인정받고 있으나, 실제 실행 가능성이나 우선순위는 상대적으로 낮게 평가되고 있음을 의미하며, 이에 따라 정책적 개입을 통한 실행력 제고가 요구된다.

한편, ‘범출연(연) 공동목표 도출에 기여’(중요도 55.0, 우선도 39.3)와 ‘기술사업화 기획/공동참여’(중요도 0.0, 우선도 0.0)는 모두 평균 이하의 값을 기록하였으며, 이에 따라 3사분면에 해당하는 것으로 분석되었다. 특히 기술사업화 항목의 경우, 모든 응답자가 해당 역할의 중요성과 시급성을 동시에 낮게 평가하고 있으며, 이는 기술사업화 기능이 협력체계 초기단계보다는 후속 연계 과정에 속한다는 인식이 작용한 결과로 해석된다. 범출연(연) 공동목표 설정 항목 역시 전략적 중요성에 대한 공감대는 일정 부분 존재하나, 실행력 측면에서 낮은 점수를 기록하며 단기 추진보다는 장기적 보완 대상이라는 평가로 귀결된다.

종합하면, 협력체계 역할 관련 항목 중 기획 및 주제 설정 기능은 핵심 정책 우선군으로 분류되는 반면, 공동참여 및 후속연계 기능은 실행 기반이 취약한 것으로 평가되었으며, 이에 대한 단계적 정책 대응이 요구된다.

1.2 협력체계 강화요소: Importance-Priority Analysis 분석 결과

협력체계의 기능적 역할과 함께, 제도적·물적 기반의 강화 요소에 대한 인식 수준을 확인하기 위해, “기후기술 부문 협력체계 강화를 위한 요소의 중요도와 우선도를 평가해 주십시오”라는 문항을 중심으로 설문조사를 실시하였다. 이에 따라 도출된 전체 응답자 평균에 기반한 Importance-Priority Analysis 분석 결과는 <Figure 3>과 같다.

분석 결과, ‘예산’(중요도 100.0, 우선도 100.0)과 ‘연구개발 프로그램’(중요도 98.3, 우선도 83.6)은 전체 평균(중요도 51.4, 우선도 51.5)을 현저히 상회하였으며, 1사분면에 해당하였다. 이는 협력체계의 안정적 운영을 위해 물적 자원의 확보와 프로그램 기반의 기획 능력이 선결되어야 함을 강하게 시사한다.

반면, ‘정책 및 제도’(중요도 50.0, 우선도 45.5), ‘데이터 및 정보 공유’(중요도 31.0, 우선도 36.4), ‘거버넌스 체계 구축’(중요도 29.3, 우선도 43.6)은 평균 이하의 수치를 기록하며 3사분면으로 분류되었다. 이들 항목은 제도적 기반 정비 및 정보인프라 구축에 대한 정책적 필요성은 존재하나, 현재 시점에서는 단기 추진 요소로서의 우선성은 상대적으로 낮게 인식되고 있는 것으로 해석된다. 이는 실질적인 협력 운영보다는 사전 자원 확보 및 기획 중심의 접근이 우선되고 있음을 반영한다.

특히 ‘인력양성’(중요도 0.0, 우선도 0.0)은 모든 응답자 집단에서 낮은 평가를 받은 항목으로, 3사분면 내에서도 최하위 우선순위로 위치하였다. 이는 인력 관련 요소가 성과와의 인과성이 약하거나, 현재 일정 수준의 인력 기반이 확보되어 있다고 판단되고 있는 것으로 추정된다.

이상의 분석을 종합하면, 협력체계 강화 요소 중 예산 및 프로그램은 핵심적 기반 자원으로서 단기·중기적 정책 집중이 필요하며, 제도·정보·조직 구조 등은 장기적 정비와 병행 추진이 요구되는 영역으로 도출되었다. 이는 협력체계 강화의 정책 설계 시, 자원 기반과 제도 기반 간의 정책적 균형 조정이 필수적임을 시사한다.

2. 중점 정책요소 도출 결과

2.1 범출연(연) 중점 정책요소

Importance-Priority Analysis 분석 결과를 종합적으로 고려할 때, 기후기술 분야에서 범출연(연) 차원의 협력체계 구축을 위해 다음과 같은 중점 정책요소가 도출되었다.

첫째, ‘국가 연구개발 사업/프로그램 기획 과정 참여’와 ‘연구개발 주제 발굴’은 중요도와 우선도 모두에서 가장 높은 수준으로 평가되어, 협력체계의 기획·설계 초기 단계에서 범출연(연)의 전략적 역할 강화가 요구된다. 이는 기후기술이라는 복합 융합형 과제 특성상 다양한 기관 간의 초기 논의 구조와 전략 수립 과정에 적극적 개입이 필요하다는 현실을 반영한다.

둘째, ‘예산’ 및 ‘연구개발 프로그램’의 경우, 협력체계 강화를 위한 가장 핵심적인 정책 수단으로 분석되었다. 전용 예산 확보와 프로그램 기반 공동 연구는 협력체계를 실질적으로 작동시키는 기본 인프라로, 정책적 최우선 지원 항목으로 설정되어야 한다.

셋째, ‘연구개발 과제 공동참여’는 중요도 대비 우선도가 낮은 영역으로, 협력과제의 실행력 강화를 위한 추진체계의 정비가 요청된다. 과제 기획 이후 실제 참여로 이어지는 구조를 설계하고, 실질적 협업 유인을 제공하는 시스템 개선이 필요하다.

마지막으로 ‘기술사업화’ 및 ‘인력양성’은 상대적으로 낮은 중요도와 우선도로 평가되어 단기 우선요소에서는 제외되었으나, 장기적 관점에서 기후기술의 확산과 지속 가능한 협력생태계 조성을 위해 향후 전략적으로 고려되어야 할 항목이다.

이와 같은 분석을 바탕으로 도출된 정책요소들은 Importance-Priority Analysis 분석의 사분면별 특징에 기반하여 도출되었으며, 향후 범출연(연) 차원의 협력체계 전략 수립 시 핵심 추진 우선순위로 활용될 수 있다.

2.2 전문가 그룹 간 인식 차이

경연진(기획자)과 실무자(연구자) 간의 응답 결과를 세분화하여 비교한 결과, 협력체계 역할과 강화 요소 전반에 걸쳐 항목별 인식 차이를 <Figure 4>과 <Table 3>, <Table 4>를 통해 확인할 수 있다.

먼저, 협력체계 역할 항목 중 ‘연구개발 과제 공동참여’는 양 집단 간 인식 격차가 가장 두드러지는 항목으로 확인되었다. 실무자는 중요도는 높게(70.6) 평가했으나, 실행 가능성을 낮게(0.0) 평가해 Importance-Priority Analysis 2사분면에 위치시켰다. 반면, 기획자는 중요도 87.0, 우선도 89.7로 모두 평균(중요도 68.7, 우선도 67.8)을 상회하였으며, 이에 따라 1사분면으로 분류되었다. 이는 기획자는 과제 공동참여를 핵심적 성과 수단으로 인식하는 반면, 실무자는 실행에 현실적 어려움이 있다고 판단하고 있음을 시사한다.

또한, 협력체계 역할 중 ‘범출연(연) 공동목표 도출에 기여’ 항목의 경우, 실무자는 중요도 47.1, 우선도 0.0으로 3사분면에 해당하였고, 기획자는 중요도 60.9, 우선도 69.8로 4사분면에 위치하였다. 기획자는 해당 항목을 상위 전략 조정의 시급 요소로 인식하는 반면, 실무자는 실행 가능성이 낮다고 판단하고 있음을 보여주는 대표적인 사례라 할 수 있다.

‘기술사업화 기획/공동참여’는 실무자(중요도 0.0, 우선도 27.3)와 기획자(중요도 0.0, 우선도 0.0) 모두에서 낮은 수치를 기록하여, 3사분면에 위치하였다. 이는 기술사업화가 초기 협력 단계보다는 후속 연계 활동으로 인식되고 있어, 현재 협력체계 내 핵심 역할로 간주되지 않고 있음을 보여준다.

협력체계 강화 요소도 집단 간 명확한 인식 차가 존재하였다. 실무자는 ‘정책 및 제도’ 항목에 대해 중요도 66.7, 우선도 62.5로 응답하여 해당 항목을 1사분면으로 분류되었으나, 기획자는 동일 항목을 중요도 38.2, 우선도 32.3으로 평가하여 3사분면으로 분류하였다. 이는 실무자들이 협력 실행 과정에서 제도적 기반의 필요성을 더욱 절실하게 인식하고 있음을 반영한다.

‘데이터 및 정보 공유’ 항목은 실무자(중요도 12.5, 우선도 12.5)가 3사분면에 해당되는 낮은 평가를 내린 반면, 기획자는 중요도 44.1, 우선도 54.8로 3사분면과 4사분면 경계에 위치했다. 이는 기획자들이 정보 인프라를 정책적으로 시급한 요소로 간주하고 있는 반면, 실무자 현장에서는 중요성과 체감도가 모두 낮음을 의미한다.

‘인력양성’ 항목은 양 집단 모두에서 중요도 및 우선도가 0.0으로 평가되어, 공통적으로 3사분면에 분류되었다. 해당 항목이 단기 정책 우선순위에서는 후순위로 인식되고 있으며, 직접적이고 즉각적인 성과 기대치가 낮은 영역임을 보여준다.

이상의 결과는 실무자와 기획자 간 정책 기획 및 실행을 바라보는 관점에서 구조적인 차이가 존재함을 보여준다. 기획자는 전략 중추영역과 자원 조정영역에 정책의 장기적 목표와 전략적 조정을 요구하는 항목을 위치시키고, 실무자는 실행 보완영역에 현실적으로 개선이 시급한 항목을 배치했다.

이러한 차이는 정책 수립 및 집행 과정에서 잠재적인 갈등과 비효율을 초래할 수 있다. 따라서 정책 설계 단계부터 기획자의 전략적 방향성과 실무자의 현장 경험이 상호 보완적으로 결합된 협력 거버넌스 체계를 구축하는 것이 필수적이다. 이러한 구조적 인식 차이를 관리하고 조율하는 체계적이고 유기적인 협력 거버넌스 구축은 정책의 실효성과 지속가능성을 확보하는 핵심 요소라 할 수 있다.

3. 시사점

Importance-Priority Analysis 분석 결과를 토대로 도출된 중점 정책요소에 대해 일부 전문가 집단(기획자 및 실무자)과의 후속 논의를 병행하여, 정책 실행에 필요한 실질적 개선 방향을 도출하였다. 이 과정에서 범출연(연) 기후기술 협력체계 강화를 위해 시급히 보완되어야 할 두 가지 핵심 방향성이 확인되었다. 첫째는 협력 R&D의 전략성과 효율성 강화, 둘째는 기술 기반 시장가치 제고 및 확산이다.

첫째, R&D 협력의 전략성과 실행력 강화를 위해서는, 기후기술 분야의 협력사업이 개별 기관이나 연구자 차원의 임의적 연계에 머무르지 않고, 임무지향적 전략 체계 아래 통합적으로 기획·관리될 수 있는 구조로의 전환이 필요하다. 특히 협력 초기 단계에서 범출연(연)이 공동 기획 및 전략 수립에 실질적으로 참여할 수 있도록 제도화하는 것이 중요하며, 이를 뒷받침하기 위한 전용 예산 확보와 공동 R&D 프로그램 구축이 선결 요소로 제시된다. 이는 Song & Kim이 제안한 바와 같이, 공공 연구기관 간 역할 분담과 협력 체계의 전략적 정렬을 통해 실행력을 높이기 위한 핵심 조건으로 평가된다(Song & Kim, 2022).

또한, 협력형 R&D의 일관된 추진을 위해서는 부처 간 분절된 정책기획과 자원 투자의 중복을 조정할 수 있는 범출연(연) 차원의 통합기구 또는 컨트롤타워의 설치가 요구된다. 해당 기구는 임무지향적 전략 체계 아래에서 범부처 및 다기관 간 협력사업을 통합적으로 기획·관리하고, 정책 간 정합성과 기능 간 연계를 체계적으로 조정하는 역할을 수행해야 한다. 이러한 구조적 기반은 R&D 협력의 전략성과 실행력을 동시에 확보하기 위한 필수적 조건으로, 타 국가들 또한 기술 분야별 미션 중심의 협력 추진단 또는 다부처 협의체를 운영하며, 전략적 협력체계를 제도화해 오고 있다(Larrue, 2021; OECD, 2025).

둘째, 기후기술의 시장기여도 제고를 위해서는 기술개발을 전략적으로 추진할 뿐 아니라, 개발 이후 실증·사업화·수요 연계로 이어지는 후속 단계까지의 연속성을 강화해야 한다. Importance-Priority Analysis 결과에서 기술사업화와 인력양성 항목의 우선순위가 낮게 평가된 이유는 단기 성과 중심 평가와 실용화 기반 부족 때문으로 보인다. 이에 따라 향후 정책 설계는 ‘기술 수요-공급 매칭 플랫폼’, ‘협력기술의 가치평가 기준’, ‘실증단지 조성’ 등과 같은 시장연계형 인프라 구축과 실용화 지원정책을 포함해야 할 것이다.

또한 기후기술의 공공성과 외부효과를 정량적으로 측정할 수 있는 성과지표 개발 및 기술가치 인증체계 마련이 병행되어야 하며, 이는 기후기술이 민간시장에서도 매력적 투자대상으로 인식될 수 있도록 만드는 핵심 기반이 된다. 특히 온실가스 감축 기여도, 자원순환율 개선 효과 등과 같은 환경성과를 명확히 측정할 수 있는 정량 지표는 정책 투자의 효과성을 담보할 수 있는 중요한 기준으로 기능한다.

특히 주목할 점은 실무자와 기획자 간에 나타난 협력체계에 대한 인식과 개선 방향의 차이이다. 이는 <Table 5> 및 <Table 6>에서 확인할 수 있다. 실무자 집단은 실행 현장에서 체감하는 제도적 병목, 인센티브 부족, 자원 미비 등을 개선의 핵심 요소로 지목한 반면, 기획자 집단은 정책 목표의 정합성과 연구기획의 전략성, 제도화 가능성 등을 중심으로 제언하였다. 이는 협력체계 설계에 있어 정책 수립 주체와 실행 주체 간의 관점 차이가 존재함을 실증적으로 보여주는 결과이며, 향후 정책 설계에서는 이러한 시각 간 간극을 조정·통합할 수 있는 협력기획 메커니즘의 도입이 필요하다.

결론적으로, 기후기술 분야의 범출연(연) 협력체계가 실효성 있게 작동하기 위해서는, 기획자와 실무자 양측의 의견을 유기적으로 반영할 수 있는 거버넌스 체계 구축, 그리고 공동 기획-공동 집행-성과 환류가 가능한 전주기적 협력 플랫폼 설계가 선행되어야 한다. 이는 단순한 협업 촉진을 넘어, 기후기술의 공공성과 시장성과를 동시에 확보할 수 있는 구조적 기반 마련이라는 측면에서 핵심적인 정책요소로 자리매김할 수 있다.

결론

기후위기 대응과 지속가능한 사회 전환의 필요성이 커짐에 따라, 정부 주도의 기술개발뿐만 아니라 출연(연) 협력 기반의 전략적 연계가 중요한 정책 과제로 부상하고 있다. 특히 기후기술 분야는 기술 난이도와 불확실성이 높고, 단기간에 성과를 창출하기 어려운 특성이 있어, 기관 간의 유기적 협력과 공공의 전략적 조율이 더욱 필요하다. 그런데도 현재까지 국내 출연(연) 협력체계는 개별 기관 단위의 접근에 머무르거나, 실행력을 갖춘 공동 추진 체계 마련에 한계가 있는 상황이다.

이에 본 연구는 범출연(연)을 중심으로 한 기후기술 분야 협력체계의 정책적 기반을 강화하고자, 출연(연) 전문가들을 대상으로 협력체계의 역할과 구성 요소에 대한 중요도 및 우선도 인식을 분석하였다. Importance-Priority Analysis을 활용하여 분석한 결과, 정책 기획 초기 단계에서의 범출연(연) 참여(국가 R&D 사업 기획, 주제 발굴)와 예산 및 프로그램 기반의 공동 추진체계가 핵심 요소로 도출되었으며, 제도·운영체계·정보 공유 기반은 중기 보완 요소 분류되었다. 기술사업화나 인력양성은 상대적으로 낮은 우선순위를 나타냈으나, 장기적 관점에서의 협력 생태계 기반으로 고려될 수 있다.

특히 실무자와 경연진 간의 인식 차이를 통해, 정책 수립 주체와 실행 주체 간의 시각 차이가 확인되었고, 이에 따라 정책 설계 시에는 양 집단 간의 조율과 소통 구조 마련이 선결요소임을 확인할 수 있었다. 단기적으로는 협력체계 기획 및 예산 확보가 우선되어야 하며, 중장기적으로는 제도 기반의 보완과 과제 실행력을 높이기 위한 거버넌스 체계 정비가 필요하다.

본 연구는 국내 정부출연연구기관 전문가를 대상으로 기후기술 협력체계의 구성요소를 정량적으로 분석하고, 이를 토대로 중점 정책요소를 도출하였다는 데에 의의가 있다. 향후에는 Importance-Priority Analysis을 기반으로 질적 사례조사, 정책 수단 간 상호작용 분석 등을 병행함으로써 더 정밀하고 입체적인 정책 설계로의 확장이 필요하다. 또한, 협력 기반 기술개발이 단순한 과제 수행에 그치지 않고, 기후위기 대응과 산업 생태계 전환이라는 궁극적 목표에 기여할 수 있도록 정책 간 연계성과 실행 기반을 정교화할 필요가 있다. 또한, Importance-Priority Analysis 은 인식 기반의 상대적 평가에 의존하기 때문에, 실제 정책 실행 과정에서 의 제도적 제약, 예산 구조, 이해관계자 간 조정 문제와 같은 외생 변수는 분석에 포함되지 않았다는 한계가 존재한다. 또한, 본 연구는 설문대상의 수가 적기 때문에 향후 연구에서는 대상 전문가의 수를 확대하여 근거를 확보할 필요가 있다. 이러한 점을 보완하기 위해 향후 연구에서는 구조방정식모형(Structural Equation Modeling), 다기준 의사 결정(Multi-Criteria Decision Making)과 같은 정량 분석 기법의 결합을 고려할 수 있으며, 전문가 델파이 조사나 심층 인터뷰 등 정성적 접근을 통해 분석의 해석력과 정책적 타당성을 강화할 수 있을 것이다. 이는 효과적이고 실효성 있는 기후기술 협력체계의 정책 기반이 마련되도록 도움을 줄 것이다.

Notes

Acknowledgments

이 논문은 2024년도 과기정통부의 재원으로 국가과학기술연구회의 지원을 받아 수행된 연구임(정책연구-2024-11).

Figure 1.

Importance-Priority Analysis Matrix for the Analysis of Climate Technology Collaboration Systems

Figure 2.

Evaluating the Roles of Collaborative Systems

Figure 3.

Strengthening Factors of Collaborative Systems

Figure 4.

Perception Gap Between Planners and Practitioners

Table 1.

Summary of Key Studies on Government-Funded Research Institutes (GFRIs)

Study	Research Focus	Policy Implications
Lee & Kim (2020)	Analyzed how compensation, interpersonal relationships, and social isolation influence turnover intention and organizational commitment among researchers in newly established GFRIs. Found that the competitive structure of the PBS (Project-Based System) may restrict personnel exchange and collaborative research.	To prevent internal brain drain, improvements in compensation systems and stabilization of organizational culture are necessary. The PBS structure should be reformed to foster cooperation-friendly mechanisms.
Kwon et al. (2022)	Identified structural problems in GFRI HR management and proposed reform directions from the perspectives of efficiency, sustainability, excellence, and resilience. Suggested interagency connections through flexible HR operation and shared platforms.	Institutional foundations for collaboration should be built by introducing integrated HR systems across institutes and enabling flexible personnel exchanges through shared platforms.
NRCS (2024)	Presented strategies for promoting collaborative research through policy research platforms, long-term strategic studies, and international cooperation. Emphasized convergence research and network building among institutes to address complex crises.	Advocates for an expansion of mid- to long-term national strategic research through open collaboration platforms across government, academia, industry, and research sectors. Practical policies such as incentives, roadmaps, and performance dissemination systems are needed.
Hwang (2016)	Conducted a qualitative study on researcher autonomy and collaborative culture in GFRIs. Found that administrative control negatively affects convergence and collaboration.	Institutional design should balance researcher autonomy with accountability. Collaboration-based evaluation systems and trust-centered environments between GFRIs should be introduced.
Hong et al. (2023)	Described GFRIs as mission-oriented innovation entities tackling socio-economic grand challenges. Highlighted the need for long-term strategies, interdisciplinary networks, and organizational coordination.	To enhance mission-orientation, clarify roles and responsibilities (R&R), set mid- to long-term missions, and establish a control tower-centered system with participatory governance.

Table 2.

Survey Items on Climate Technology Collaboration across Government-Funded Research Institutes

Roles of the Climate Technology Collaboration Framework	Key Factors for Strengthening the Climate Technology Collaboration Framework
Contribution to the planning of national R&D projects and programs	Stable securing of dedicated budget for collaborative projects
Joint identification of research and development topics	Planning and operation of joint R&D programs among GFRIs^*
Implementation of joint research and development projects	Establishment of legal and institutional foundations and regulatory reform to facilitate collaboration
Joint planning and promotion of technology commercialization	Development of open sharing and standardization frameworks for research data and technological information
Setting common goals and developing collective strategies across GFRIs^*	Establishment and refinement of collaboration governance systems and operational mechanisms
Others (open-ended response)	Training and securing of dedicated personnel for collaboration efforts
Others (open-ended response)	Others (open-ended response)

^* GRFIs : Government funded research institutes

Table 3.

Importance-Priority Analysis Mapping of Collaborative System Role Perceptions: Planner vs. Practitioner Perspectives

Category	Planner Perspective	Practitioner Perspective
National R&D Planning Contribution	Core Functionality for Retention and Expansion
Joint Topic Identification	Core Functionality for Retention and Expansion
Collaborative R&D Execution	Core Functionality for Retention and Expansion	Strategic Importance with Limited Execution Capability
Cooperative Technology Commercialization	Low Urgency for Immediate Intervention
Shared Goal Development (GFRIs^*)	Low Strategic Relevance Requiring Resource Reallocation	Low Urgency for Immediate Intervention

^* GRFIs : Government funded research institutes

Table 4.

Importance-Priority Analysis Mapping of Collaborative System Strengthening Factors: Planner vs. Practitioner Perspectives

Category	Planner Perspective	Practitioner Perspective
Dedicated Budget Securing	Core Functionality for Retention and Expansion
Joint R&D Program Management	Core Functionality for Retention and Expansion
Legal and Institutional Frameworks	Low Urgency for Immediate Intervention	Core Functionality for Retention and Expansion
Open Data and Standardization	Low Urgency for Immediate Intervention ~ Low Strategic Relevance Requiring Resource Reallocation	Low Urgency for Immediate Intervention
Collaboration Governance	Low Urgency for Immediate Intervention
Talent Development	Low Urgency for Immediate Intervention

Table 5.

Planners’ Insights on Enhancing Inter-Institute Collaboration in Climate Technology

Policy Domain	Key Recommendations
Strategic Planning	- The climate technology collaboration framework should be designed around mission-oriented goals.
Strategic Planning	- A structured system for strategic role-sharing among GFRIs is necessary.
Strengthening Policy Linkages	- Ensure alignment with existing government programs.
Strengthening Policy Linkages	- Encourage policy support by differentiating from overlapping initiatives.
Budget and Thematic Structure	- Conduct prior analysis of the current budget structure.
Budget and Thematic Structure	- Consider both new initiatives and extensions of existing programs.
Collaborative Framework Proposal	- Avoid theme-based competition models and instead guide collaboration-oriented structures.
Institutional Foundations	- Ensure practical collaboration through securing personnel and linking labor and project costs.
Institutional Foundations	- Establish systems for involving external stakeholders.

Table 6.

Practitioners’ Insights on Enhancing Inter-Institute Collaboration in Climate Technology

Policy Domain	Key Recommendations
Collaboration Incentives	- Provide tangible rewards for joint research outcomes.
Collaboration Incentives	- Offer additional personnel and research funding for participants in joint projects
Research Infrastructure	- Institutionalize regular exchange programs (e.g., workshops, seminars, conferences).
Research Infrastructure	- Build physical infrastructure such as platforms or centers to facilitate collaboration.
Systematization of Collaboration	- Conduct proactive analysis of collaboration needs and target climate technologies.
Governance Effectiveness	- Establish an empowered control tower to drive implementation.
Others	- Address lack of demonstration infrastructure and promote regulatory easing.

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